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La Politique étrangère de François Hollande : un bilan

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Source inconnue

Première parution : Olivier Schmitt, « La politique étrangère de François Hollande : un bilan », Esprit, 15 juillet 2015.

La politique étrangère n’avait pas été un point fort de la campagne de 2012, comme c’est traditionnellement le cas sous la Ve République. Néanmoins, les 60 engagements pour la France (le programme du candidat Hollande) listaient une série d’objectifs de politique étrangère et européenne, même si ces objectifs constituaient plus une collection de différentes actions qu’une doctrine de politique étrangère en tant que telle.

Il serait injuste de faire de l’accomplissement de ces objectifs le critère d’appréciation du succès ou de l’échec d’une politique étrangère : l’arrivée aux affaires fait prendre conscience des limites et des possibilités d’action au sein du système international.

Si certains objectifs relevaient des pouvoirs du Président de la République et ont été accomplis (retrait des troupes d’Afghanistan), d’autres, tels que la réforme du Conseil de Sécurité ou la création d’une Organisation Mondiale de l’Environnement requièrent évidemment un processus multilatéral dont le Président de la République française ne saurait être, par définition, le seul responsable. De plus, si une doctrine de politique étrangère n’est pas forcément formulée lors de la prise de fonction, notamment pour François Hollande qui n’avait jamais montré d’intérêt pour les questions internationales au cours de sa carrière politique, il arrive souvent que la pratique permette d’identifier des régularités et des préférences structurelles.

Tenter de dégager des lignes de force de la politique étrangère française depuis 2012 permet peut-être a posteriori d’observer une « doctrine Hollande » sur la scène internationale.

En premier lieu, le style de François Hollande a été en rupture par rapport à celui de Nicolas Sarkozy. Moins flamboyant, moins agressif, moins gaffeur aussi, le style du Président s’est plutôt caractérisé par une forme de tempérance. Finies les erreurs protocolaires qui avaient par exemple vu le Président Sarkozy s’arrêter seulement trois heures en Turquie. François Hollande s’est au contraire attaché à présenter un discours mesuré qui a permis de rétablir de bonnes relations avec des pays comme le Mexique ou le Japon. De même, à la différence du quinquennat de Nicolas Sarkozy, la politique étrangère n’a pas échappé au Ministre des Affaires étrangères : Laurent Fabius, qui a tenu le poste pendant la majeure partie du quinquennat, a pu marquer de son empreinte certaines des principales décisions dans ce domaine. Cela a aussi permis d’apaiser un ministère qui avait été affecté par le peu de respect qu’avait Nicolas Sarkozy pour les diplomates professionnels.

En revanche, la politique européenne a été largement contrôlée depuis l’Élysée par le diplomate Philippe Léglise-Costa, nommé Secrétaire général des affaires européennes. Ce déplacement de la gestion européenne à l’Élysée peut s’expliquer par le poids du Secrétaire général, Jean-Pierre Jouyet, lui-même ancien ministre des Affaires européennes de Nicolas Sarkozy. De même, la politique africaine a été principalement conduite par le Ministère de la Défense, au nom de la lutte contre le terrorisme, conduisant à la marginalisation de la responsable de la cellule Afrique de l’Élysée Hélène le Gal au profit de Jean-Yves le Drian.

La France considère depuis longtemps que sa participation aux organisations internationales est l’un des vecteurs d’exercice, et de maintien, de sa puissance. À ce titre, le succès de la COP 21 doit être porté au crédit de la diplomatie française et constitue une preuve de l’engagement français en faveur du multilatéralisme. La réforme du Conseil de Sécurité est toujours bloquée, à cause des désaccords entre les membres permanents mais aussi entre les potentiels candidats à un siège. L’engagement français à soutenir la candidature allemande est donc limité par des facteurs structurels liés à la baisse d’attractivité du multilatéralisme comme instrument de régulation des rapports internationaux1.

La politique européenne a principalement été marquée par une parfaite continuité à l’égard de la présidence de Nicolas Sarkozy, avec la ratification du pacte de stabilité et de croissance, la poursuite des engagements budgétaires et la reconnaissance de la nécessité d’un compromis avec les Allemands. Ce dernier point a été le plus problématique, la différence de puissance économique (et donc d’influence politique) tournant largement à l’avantage de Berlin, Angela Merkel a vu dans le Président Hollande un partenaire peu fiable qui risquait de transformer la France en problème économique majeur s’il n’engageait pas les réformes économiques et sociétales nécessaires. L’habitude française de plaider pour une « solidarité européenne » (entendue à Berlin comme « l’Allemagne paiera ») couplée à la tendance à se plaindre de l’influence politique allemande sans engager de réformes qui permettraient à la France de combler son retard économique a contribué à une relative marginalisation de Paris dans les débats européens. Enfin, François Hollande a fini de normaliser la relation avec l’OTAN, le retour au sein du commandement militaire intégré étant désormais complètement dédramatisé au sein des ministères.

La grande caractéristique du Président Hollande a été son inattendu rapport décomplexé à l’utilisation de la force armée, avec les déclenchements l’opération Serval au Mali et de l’opération Sangaris en Centrafrique, et une tentative d’intervention en Syrie. Certains veulent y voir une rupture « néo-conservatrice » de la politique étrangère française par rapport à un pseudo consensus « gaullo-mitterrandien ». Cette dénomination est contestable.

En premier lieu, la France a moins d’interventions extérieures en cours que sous François Mitterrand ou Jacques Chirac, la période actuelle n’est donc pas particulièrement interventionniste. Surtout, la politique étrangère française n’a pas fait sienne trois caractéristiques fondamentales du néo-conservatisme : l’unilatéralisme, le sentiment de primauté et le militarisme. Néanmoins, cette accusation est le symptôme de l’échec fondamental de la politique étrangère française à se réinventer après la fin de la Guerre Froide. Le Général de Gaulle avait fondé sa politique étrangère sur la volonté de dépasser la bipolarité imposée par la compétition entre les blocs et avait trouvé le moyen de mettre en œuvre cette politique : l’affirmation de l’autonomie de la France en toute occasion. Mais cette volonté de « grandeur » était fondée sur une analyse du système international et était un moyen au service d’un objectif de politique étrangère.

Le monde de l’après-Guerre Froide se caractérise par l’unipolarité (en termes de distribution de la puissance) et l’hétérogénéité (en termes de compétition mondiale pour les valeurs). Par habitude, la politique étrangère française (y compris dernièrement Laurent Fabius) a maintenu « l’autonomie » comme un objectif en soi, sans comprendre qu’il s’agissait d’un moyen dans le cadre de la Guerre Froide. Il y a donc un écart entre la rhétorique de l’autonomie, et la pratique de la diplomatie dans un monde où notre allié américain est la seule grande puissance et où de multiples acteurs (notamment la Chine et la Russie) concurrencent les valeurs libérales.

Les mesures pragmatiques, cohérentes avec un monde unipolaire (comme la normalisation du rapport à l’OTAN) sont donc en contradiction avec un discours qui érige l’autonomie pour elle-même, sans plus de réflexion sur l’action d’une puissance comme la France au sein du système international contemporain. L’incapacité de François Hollande, comme de ses prédécesseurs, à inventer une doctrine et un discours de politique étrangère adaptés au système international contemporain est probablement son plus grand échec : le Président aura été un gestionnaire, mais certainement pas un visionnaire.

1 Edward Newman, Ramesh Takhur et John Tirman (sous la dir.), Multilateralism under Challenge ?, Tokyo : United Nations University Press, 2009.

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