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L’Etat et l’économie en France au XXe siècle

Par Olivier Dard

Les questions liées à l’Etat et à ses rapports avec l’économie ont occupé une place importante dans les débats publics au cours des deux dernières décennies. Celles-ci ont été marquées par les désillusions nées de l’expérience de 1981 et par le renouveau des discours comme de pratiques libérales au milieu des années 80. A leur façon, les historiens ont enrichi la connaissance de cette question qui a fait l’objet de travaux importants [1], relayés ou impulsés pour certains d’entre eux par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Moins connus que bien des essais de circonstance, ces différents ouvrages permettent de prendre la mesure de l’évolution de relations souvent tumultueuses entre Etat et économie et qui ont vu le pays passer d’un « ordre libéral » de 1900 à la situation actuelle où le libéralisme semble en position de force.

Ce très rapide raccourci ne saurait cependant faire illusion : l’histoire des relations entre Etat et économie ne s’est nullement déroulée sur un mode linéaire

De « l’ordre libéral » des années 1900 à la crise des années 30

Composante importante du « modèle républicain » (auquel on ne saurait cependant le réduire) le libéralisme domine au début du XXe siècle les doctrines économiques et l’enseignement de l’économie politique (Paul Leroy-Beaulieu au Collège de France, Clément Colson à l’Ecole polytechnique ou à l’Ecole libre des sciences politiques). Il inspire les pratiques gouvernementales. L’Etat est ainsi « dénigr[é] » aux dépens d’un marché alors « exalt[é] » [2]. Jugé incompétent en tant qu’entrepreneur par les libéraux, (le réseau des Chemins de Fer de l’Etat comme les PTT sont vilipendés), l’Etat les inquiète; en effet, il connaît, en France et à l’étranger (notamment en Allemagne), un développement jugé d’autant plus préoccupant que l’étatisme est associé à une force politique montante, le socialisme, alors considéré comme son incarnation la plus inquiétante.

Pour les libéraux français, il ne saurait être question de se passer d’un Etat auquel on reconnaît des prérogatives de plein droit (en matière de défense, d’ordre intérieur ou de justice) mais aussi en matière économique et sociale. Chargé de définir et de réglementer le cadre de l’économie de marché, l’Etat est aussi jugé fondé, pour l’essentiel des libéraux, à s’occuper de domaines particuliers réputés mettre en jeu l’intérêt général : la santé publique ou les Ponts et Chaussées. L’Etat et l’économie ne sont donc nullement exclusifs l’un de l’autre à la veille du premier conflit mondial et, comme le soulignait Jean Bouvier, « l’Etat n’est jamais léger même au temps où (soit disant) il n’était que “gendarme” [3] ». Reste cependant que c’est le bouleversement des années 1914-1918 qui entraîne une intervention significative de l’Etat dans l’économie.

Passées les illusions d’une « guerre éclair », soumis aux contraintes d’une occupation territoriale qui prive l’économie de matières premières essentielles (la moitié de la production charbonnière) et d’infrastructures industrielles de premier plan (aciéries, usines textiles), les gouvernements français s’adaptent aux nécessités d’une guerre totale en mettant progressivement et empiriquement sur pied une économie de guerre dominée par un dirigisme inédit jusqu’alors. Il était cependant tacitement entendu que cette situation devait être provisoire et prendre fin avec le conflit. Or, loin d’être la parenthèse souhaitée, la Première guerre mondiale marque un tournant décisif. Elle signifie en effet la promotion d’industriels au coeur même de l’Etat, qu’illustre l’exemple de Louis Loucheur. Polytechnicien, patron en vue à la veille du conflit : il s’impose dans les cercles gouvernementaux par ses compétences, qui lui valent d’être nommé en décembre 1916 sous-secrétaire d’Etat à l’Armement et aux Fabrications de guerre et d’entamer une seconde carrière, politique, jusqu’à sa mort en 1931. La promotion des hommes du privé, qui trouvent chez des hommes politiques importants un accueil chaleureux (à commencer par le radical Etienne Clémentel, ministre du Commerce et de l’Industrie de 1915 à 1919) s’accompagne également d’une promotion de nouvelles idées et de nouvelles pratiques. Il est en effet nécessaire de moderniser l’économie, au moyen d’une rationalisation de type taylorien, véritable matrice d’un courant technocratique naissant, rassemblant industriels, ingénieurs et dirigeants politiques modernisateurs dans une « conception d’une économie qui serait organisée au nom du progrès technique et de la production par une collaboration entre l’Etat qui donne l’impulsion, assure la cohésion et les industriels et techniciens qui sont les acteurs [4] ».

Si la fin du conflit signifie une démobilisation de l’appareil étatique, le retour à la normale s’avère rapidement être un leurre. Au surplus, cette démobilisation est dénoncée dès le milieu des années 20 par différents groupements, notamment le « Redressement français » fondé en décembre 1925 par Ernest Mercier, polytechnicien, patron de l’Union d’électricité et de la Compagnie française des Pétroles. Le Redressement français est en rupture avec le libéralisme classique et explore, dès avant la crise des années 30, les voies d’un néo-capitalisme et d’une nouvelle organisation du social dans laquelle la participation de l’Etat est considérée comme légitime. Dans un manifeste publié dans Le Temps, le 1er juillet 1927, Mercier réclame que le gouvernement mette en oeuvre un « programme social minimum », avec en particulier une politique d’aide au logement ou une politique d’assurances sociales. Ces propositions n’ont alors rien d’original et, à côté du Redressement français, se multiplient, avant la crise des années 30, une série de publications et de groupements (les Cahiers bleus de Georges Valois ou L’Etat moderne). Ils composent alors un arc de cercle « réaliste » (pour reprendre la formulation de l’époque) où gravitent, à côté de publicistes et d’ingénieurs, des hommes politiques en devenir (un espoir prometteur de l’Alliance démocratique, Maurice Petsche, ou le socialiste Charles Spinasse). Divergeant sur de nombreux points, ces hommes ont en commun la volonté de voir le pays rationaliser et moderniser son économie (l’image de l’Amérique des années 20 est dans ces milieux très positive), l’Etat devant jouer à cet égard un rôle d’impulsion (l’heure est à un « plan d’outillage national »). Cependant, ces velléités d’intervention ne doivent nullement remettre en cause une orthodoxie libérale jugée indépassable en matière monétaire et financière, défendue alors par les experts reconnus en économie (les professeurs d’économie politique) et affermie par la stabilisation effectuée par Raymond Poincaré. La crise des années 30 va se charger de briser ces présupposés.

Etat et économie à l’heure de la «conversion»

La crise touche plus tardivement la France que ses principaux voisins, mais elle ne l’ébranle pas moins en profondeur. Par delà les chiffres et les indicateurs inquiétants, la crise économique pose d’abord un problème de diagnostic et de remèdes. Pour les professeurs d’économie politique, à commencer par Charles Rist, la crise serait d’abord le produit d’un crédit inconsidérément dispensé. Du diagnostic découle le remède : un respect vigilant des équilibres en matière budgétaire et monétaire. Pratiquée à l’étranger, notamment en Grande-Bretagne, la dévaluation est jugée impensable en France et considérée comme inefficace. Ces positions des experts, et les politiques qui en découlent, sont fortement contestées par une seconde génération de groupements qui se constituent et entreprennent de réfléchir sur la crise et les remèdes à lui apporter. Parmi les plus représentatifs : le Centre polytechnicien d’études économiques (X-Crise), créé durant l’été 1931 sous l’impulsion de Jean Coutrot, ou le groupe du 9 juillet 1934 (dont il aussi un des fers de lance) auteur d’un des plans les plus célèbres de la période. Les dirigeants d’X-Crise ou du groupe du 9 juillet, qui sont des autodidactes en économie, ont de la crise une vision tout à fait différente de celle des « experts » officiels. Là où les premiers soulignent la nécessité de se conformer à des principes orthodoxes, les seconds se déclarent en rupture avec le libéralisme (l’une des conférences les plus célèbres prononcées à X-Crise en 1936 et due à Auguste Detoeuf est intitulée « La fin du libéralisme ») et prônent au contraire une intervention de l’Etat dans l’économie. Compter, prévoir (ce qui suppose la création d’un outil statistique adapté afin de « substitu [er] une économie consciente à une économie aveugle [5] ») et organiser deviennent ainsi les maîtres mots d’hommes acquis à l’idée d’une économie « orientée », dans laquelle l’Etat est appelé à jouer un rôle important. Aux mutations des doctrines et des valeurs, il conviendrait d’ajouter une mutation des hommes. Les technocrates en vue des années 30 ne se contentent pas en effet de formuler des propositions : ils entendent passer à l’action et mettre ainsi en oeuvre les refontes auxquels ils aspirent.

L’occasion leur en est fournie par l’échec des mesures d’ajustement, l’aggravation d’une situation générale dominée par une crise politique de grande ampleur (émeute du 6 février 1934 et ses suites), ainsi que la volonté d’un personnel politique d’expérimenter des solutions nouvelles. On observe ainsi, à partir du milieu des années 30, une montée en puissance de technocrates (souvent les mêmes et ce, quels que soient les gouvernements) dans l’appareil d’un Etat que ces hommes souhaitent voir intervenir dans l’économie et arbitrer les relations sociales (la revue Les Nouveaux Cahiers dirigée par Auguste Detoeuf se fait, à la veille de la guerre, le chantre de l’exemple suédois). Le ministère Laval de 1935 a vu, sur fond de décrets-lois, une arrivée massive de tayloriens patronnés par Raoul Dautry pour rationaliser l’administration et les finances publiques tandis qu’en 1936, les technocrates d’X-Crise (Jean Coutrot ou Alfred Sauvy) ont investi le ministère de l’Economie nationale dirigé par Charles Spinasse, pensant, à tort, qu’il serait un levier décisif de la modernisation. Jusqu’à la défaite, le processus se poursuit, renforcé par un rôle de plus en plus important dévolu au président du Conseil au détriment du Parlement et par les nécessités d’une économie de guerre dont un des chefs d’orchestre est Raoul Dautry, ministre de l’Armement.

L’effondrement de 1940, les contraintes de l’occupation allemande et l’avènement de l’Etat français approfondissent et réorientent l’intervention de l’Etat dans l’économie. Première expérience technocratique d’envergure, l’occupation est aussi une période d’économie dirigée sans précédent, symbolisée par le rôle dévolu aux comités d’organisation et par l’importance du ministère de la Production industrielle dominé par la figure de Jean Bichelonne. Celui-ci, au grand dam des traditionalistes vichyssois, ambitionne de mettre en oeuvre une économie dirigée sous la houlette d’un Etat rationalisé. Continuation pour partie des années 30, les années d’occupation ne sont nullement une parenthèse et participent de la « conversion » déjà mentionnée. Elles approfondissent un interventionnisme hérité de la crise, s’emploient à réfléchir sur la planification et la prévision (notamment dans le cadre de la Délégation générale à l’équipement national), et valorisent la compétence (aux dépens de l’éloquence) comme source de légitimité à diriger les affaires publiques. L’occupation est cependant une période exceptionnelle car l’expérience dirigiste se déroule sous la contrainte allemande et dans le cadre d’un régime dictatorial.

La Libération porte ainsi sa propre marque et celle de la résistance (nationalisations, sécurité sociale). Elle est aussi un moment où les contemporains croient pouvoir inventer, programmer un avenir et le maîtriser, ainsi qu’il en ressort de l’accent par les « praticiens » de l’économie (notamment les ingénieurs économistes) sur la statistique, la modélisation ou la prévision [6], ou d’ouvrages aux titres à connotation messianique (Le grand espoir du XXe siècle de Jean Fourastié). A la différence du premier conflit mondial, il n’existe pas de « belle époque » à laquelle on souhaiterait revenir. L’avant-guerre n’est (et pour cause) nullement considéré comme une période de référence; les « années folles » sont bien loin et, avec elles, le souvenir d’un libéralisme dès lors bien démonétisé. Certes, les libéraux ont pu espérer (Jacques Rueff en tête) que l’on pourrait en finir une fois pour toutes avec l’interventionnisme et avec sa nouvelle vulgate, le keynésianisme, dont Jacques Rueff pointe les « erreurs » dans la Revue d’économie politique [7] (le keynésianisme revendiqué n’est en fait qu’un vernis qu’il est de bon ton de mettre en avant, l’économiste de Cambridge n’ayant pas été sérieusement lu par ses supposés partisans).

Les libéraux doivent cependant déchanter car la Libération et la reconstruction ouvrent une période de trente ans dominée par les mots de modernisation, productivité, planification, redistribution, fort éloignés de leurs créneaux traditionnels même s’il faut se garder de tout schématisme en rappelant qu’en matière budgétaire comme en matière monétaire ou financière, les principes orthodoxes (de René Mayer à Maurice Petsche ou d’Antoine Pinay à Jacques Rueff) ont conservé des partisans et imprimé des politiques [8]. En effet, au sommet de l’Etat, la confrontation entre technocrates et hommes politiques n’est pas au tournant des années 50 sans susciter des tensions et les débats sont parfois vifs à l’occasion des réunions des commission d’investissement où s’affrontent des experts réclamant des crédits d’équipement jugés nécessaires à la modernisation du pays et des ministres de l’économie bridés par des majorités parlementaires soucieuses d’équilibre financier. C’est sans doute le milieu des années 50 qui amorce un tournant décisif sous la triple mutation engagée alors avec la perspective d’une croissance durable conjuguée à une Union européenne naissante, la modernisation en marche du pays qui débouche sur des contestations sans véritable lendemain (le poujadisme) et enfin l’apparition dans la classe politique de jeunes technocrates issus de l’Ena (Pascal Arrighi et Valéry Giscard d’Estaing sont les deux premiers énarques à entrer au Palais-Bourbon à l’occasion des élections du 2 janvier 1956). Jusqu’aux années 70, les principes directeurs affirmés dans la seconde moitié des années 40 et affermis dans les années 50 ne sont guère remis en cause, la croissance étant au rendez-vous et les élites formées pour administrer et diriger l’Etat en étant profondément imprégnées, notamment via leur scolarité à l’Ena. Ces décennies sont ainsi celles d’un optimisme technocratique sans précédent qui imprègne de nombreuses politiques publiques (de l’aménagement du territoire à la politique agricole) et qui posent la modernisation comme un impératif économique et social allant dans le sens d’un progrès indispensable, salutaire et pense-t-on durable.

Φ

Epilogue provisoire

C’est le tournant des années 70, marqué par l’échec des solutions keynésiennes réputées être à même de sortir les économies de la crise et le sentiment d’impuissance devant une situation qui n’est plus intelligible par un raisonnement par analogie avec la crise de référence (celle de 1929), qui débouche sur une remise en cause des équilibres nés des années 40.Tandis que les idées libérales avaient continué leur cheminement (hors de France pour l’essentiel même si la Société du Mont Pèlerin compte des correspondants français) la vulgate keynésienne et la confiance mise dans la puissance publique comme moteur de l’action économique s’effritent.

L’échec de la relance des années 74-75, puis l’échec de celle des années 81-82 illustrent les limites des certitudes et imposent de redéfinir les relations entre Etat et économie; cette opération est peut-être plus difficile à penser et à mettre en oeuvre en France que dans d’autres pays européens. Cependant, si les dysfonctionnements actuels de l’Etat régulièrement stigmatisés sont réels et sérieux, signifiant sans doute la fin d’une époque ayant connotépositivement (parce que « moderne ») l’association des termes Etat, économie, technocratie et modernisation, la thématique plus générale de la « crise » de l’Etat et les discours sur sa nécessaire « réforme » dont des ouvrages récents se sont fait l’écho, ont comme un air de déjà vu.

Notes

[1] Parmi un ensemble imposant, on citera : Richard F. Kuisel, Le capitalisme et l’ Etat en France, modernisation et dirigisme au xxe siè cle, Gallimard, 1984 ; Michel Margairaz, L’ Etat, les finances et l’économie, histoire d’ une conversion, 1932-1952, Comité pour l’ histoire économique et financiè re de la France, 1991, 2 volumes ; Maurice Lévy-Leboyer et Jean-Claude Casanova, Entre l’ Etat et le marché , l’économie française des années 1880 à nos jours, Gallimard, 1991.

[2] Richard F. Kuisel, op. cit., p. 28.

[3] Jean Bouvier, « L’ Etat et les finances publiques : histoire financière et problèmes d’ analyse des dépenses publiques » , Annales ESC, 33, mars-avril 1978, p. 209.

[4] Aimée Moutet, « Ingénieurs et rationalisation en France de la guerre à la crise (1914-1929) » in André Thé pot, L’ ingénieur dans la société française (études rassemblé es par), Editions ouvrières, 1985, p. 90.

[5] Plan du 9 juillet 1934, Gallimard, préface de Jules Romains, 1934, p. 44. Les italiques figurent dans le texte original.

[6] Nous nous permettons de renvoyer à Olivier Dard, « Théoriciens et praticiens de l’économie : un changement de paradigme » , Serge Berstein et Pierre Milza, L’ année 47, Presses de Sciences Po, 2000, p. 75-114.

[7] Jacques Rueff, « Les erreurs de la Théorie gé né rale de Lord Keynes » , Revue d’économie politique, janvier-février 1947.

[8] Voir François Caron, « Le plan Mayer : un retour aux réalités », Histoire, économie et société , 3e trimestre 1982 et La direction du budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ? journée d’études tenue à Bercy le 10 janvier 1997, Comité pour l’ histoire économique et financière de la France, 1998.

Première parution : Olivier Dard, « L’Etat et l’économie en France au xxe siècle », Projet,n° 266, 2001, pp. 55-62.

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